11. Juni 2021
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Zweite Stellungnahme zur Amtsangemessenen Alimentation

„Keine weiteren Ungerechtigkeiten produzieren“

Bei einem Gespräch am 9. Juni 2021 mit Vertretern des Thüringer Finanzministeriums stellten der tbb und das Thüringer Finanzministerium (TFM) nochmals ihre Positionen in Bezug auf das „Reparaturgesetz“ der Landesregierung zur Gewährung einer verfassungsgemäßen Alimentation dar. Zu einer Angleichung der Positionen kam es jedoch nicht.

Der Vorsitzende des tbb Frank Schönborn bekräftigte die Sichtweise des tbb. Konkret habe es der Thüringer Gesetzgeber Land seit 2008 versäumt, seiner gesetzlichen Verpflichtung nachzukommen und eine Besoldung zu gewähren, die in allen Fällen zumindest einen ausreichenden Abstand zur Grundsicherung ausweist. Der Verstoß sei auch nicht geringfügig, sondern verletzt den Abstand zur Grundsicherung in der Spitze um rund 20%. Mehr als ein Drittel aller Besoldungsgruppen seien betroffen. Seit 2015 sei zudem das Abstandsgebot der Besoldungsgruppen des mittleren Dienstes (mD), des gehobenen Dienstes (gD) sowie des höheren Dienstes (hD) zur untersten Besoldungsgruppe (bis 2015 der einfache Dienst eD) deutlich verletzt. Zudem bestehe in Thüringen eine deutliche Abweichung der Besoldungsentwicklung von der Entwicklung des Nominallohnindex als ein weiteres Indiz für eine evidente Missachtung des Alimentationsgebotes. Im Ergebnis zeigt sich, dass für alle Besoldungsgruppen in allen Zeiträumen der Wert den das BVerfG als Grenze definiert in Höhe von 5 % deutlich überschritten wird (grau hinterlegt). Das nun zu erlassende „Reparaturgesetz“ müsse nach den Vorgaben des BVerfG eine amtsangemessene und nicht nur eine „gerade so“ nicht evident unzureichende Alimentation gewährleisten. Es gebietet der Respekt vor dem Verfassungsorgan, nicht erneut in einen Wettbewerb um das dichteste Erreichen der Besoldungsuntergrenze einzutreten.

Der Vertreter des TFM erklärte, dass es nach ihren Berechnungen zu dem Verstoß gegen den Abstand zur sozialrechtlichen Grundsicherung aufgrund der kinderbezogenen Bestandteile der Grundsicherung käme und es daher folgerichtig sei, die kinderbezogenen Komponenten in der Besoldung zu erhöhen.

Der tbb kritisierte, dass diese Sicht nicht nur von den Berechnungen des tbb her nicht nachvollzogen werden könnte, sondern auch ausblenden würde, dass weitere vom Bundesverfassungsgericht gemachte Vorgaben ebenfalls nicht eingehalten werden würden. So sei die Thüringer Besoldung seit vielen Jahren abgekoppelt von der Nominallohnentwicklung und auch die Abstände innerhalb der Besoldung zwischen den verschiedenen Besoldungsgruppen würden nicht stimmen.

Der erste Stellvertreter des tbb Andreas Schiene vermisste das Verständnis des Dienstherrn, dass es hier ein Urteil gäbe, nach dessen Vorgaben auch der Thüringer Dienstherr seit 2008 nicht mehr amtsangemessen seine Beamt*innen bezahlen würde. Der tbb würde hier nicht als Bittsteller auftreten. Anders als im Tarifbereich dürfen die Beamten nicht streiken für ihre Entlohnung. Er forderte von den Vertretern des TFM einen Ansatz, der nicht weitere Ungerechtigkeiten produziere.

Weitere Positionen wurden ausgetauscht. Einigkeit bestand allein darin, dass ein Gesetzentwurf möglichst schnell die Lage bereinigen müsse. Eile würde auch die angekündigte Landtagsauflösung gebieten, da der Gesetzentwurf sonst der Diskontinuität unterfallen würde.

 

Der tbb vertritt zusammenfassend folgende Positionen:

1. Um dieses gesetzliche Versäumnis auszugleichen, wäre aus Sicht des tbb die generelle Anhebung der Grundgehaltssätze der verfassungsrechtlich nötige Ansatzpunkt. Damit wäre für alle Beamtinnen und Beamten ein klares und richtiges Signal gesetzt, dass ihr Dienstherr sie zukünftig amtsangemessen besoldet.

Dabei sind die Grundgehaltssätze der Besoldungsgruppe A 6 (rückwirkend) so anzupassen, dass der verfassungsrechtlich gebotene Mindestabstand zum Grundsicherungsniveau eingehalten wird. Alle übrigen Besoldungsgruppen sind (rückwirkend) mindestens um solche Prozentbeträge zu erhöhen, dass keiner der vom Verfassungsgericht herangezogenen Parameter unterschritten wird (hier: Abstandsgebot zwischen den Besoldungsgruppen).

Das BVerfG selbst führte in seinem Beschluss (2 BvL 4/18 Rn. 49) aus: „Ob eine zur Behebung eines Verstoßes gegen das Mindestabstandsgebot erforderliche Neustrukturierung des Besoldungsgefüges zu einer Erhöhung der Grundgehaltssätze einer höheren Besoldungsgruppe führt, lässt sich daher nicht mit der für die Annahme eines Verfassungsverstoßes erforderlichen Gewissheit feststellen. Die Wahrscheinlichkeit hierfür ist umso größer, je näher die zur Prüfung gestellte Besoldungsgruppe selbst an der Grenze zur Mindestbesoldung liegt. Je deutlicher der Verstoß ausfällt und je mehr Besoldungsgruppen hinter dem Mindestabstandsgebot zurück bleiben, desto eher ist damit zu rechnen, dass es zu einer spürbaren Anhebung des gesamten Besoldungsniveaus kommen muss, um die gebotenen Abstände zwischen den Besoldungsgruppen wahren zu können.

Wie das Thüringer Finanzministerium ausführt, sind die Besoldungsgruppen A6, A7, A8 und A9 betroffen, die nicht nur an der Grenze zur Grundsicherung liegen, sondern diese teilweise deutlich unterschreiten.

 

2. Der vorgelegte Gesetzentwurf vermag es nicht, die Verletzung des Abstandsgebots der Besoldungsgruppen im Verhältnis zur unteren Besoldungsgruppe zu beseitigen.

Eine Überprüfung der Abstände der Besoldungsgruppen des mittleren, gehobenen und höheren Dienstes sowie der Besoldungsordnungen B, R und W zur jeweils untersten Besoldung ergibt eine fast durchgehende Verletzung des notwendigen Abstands von mehr als 5% innerhalb eines 5 Jahres Zeitraumes bis zum Jahr 2020. Dies ist maßgeblich auf die Abschaffung des einfachen Dienstes zurückzuführen, die sich in der Besoldung ab September 2015 auswirkt. So hat sich der Abstand des Endgrundgehaltes im Verhältnis zum Endgrundgehalt der jeweils untersten Besoldungsgruppe im Betrachtungszeitraum 2011-2016 im Minimum um 13,75% in der Spitze um 49,00% verändert. Vergleichbare Werte gab es im Betrachtungszeitraum 2015 bis 2020.

Zulässig wäre nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts eine Veränderung innerhalb eines Zeitraums von 5 Jahren um nicht mehr als 10% (vgl. BVerfGE 139, 64 <118 Rn. 112>; 140, 240 <286 Rn. 92>).

Die sachlich nicht zu rechtfertigende deutliche Erhöhung des Familienzuschlags zu Ungunsten der verfassungsrechtlich nötigen Erhöhung der Grundbesoldung führt zudem zu einer Vertiefung der Verletzung des verfassungsrechtlich garantieren Abstandsgebots (Art. 33 Abs. 5 GG) der Besoldungsgruppen untereinander.

 

3. Die im Gesetzentwurf vorgesehene massive Anhebung der kinderbezogenen Besoldungsbestandteile (Familienzuschlag) für das erste und zweite Kind führt dahin, dass sich der Charakter des Familien“zuschlags“ im Verhältnis zur Grundbesoldung hin zu einer Nebenbesoldung entwickelt und damit nicht mehr dem vom BVerfG entwickelten Vorstellungen zum Charakter des Familienzuschlags als „die Grundbesoldung ergänzend“ entspräche.

So würde der Familienzuschlag im Verhältnis zur Gesamtbruttobesoldung in der A6 Stufe 9 auf 21% (bislang 13%), in A9 Stufe 11 auf 17% (11%) und A13 Stufe 12 auf 12% (7%) steigen. Übersetzt heißt dies, dass für die unterste Besoldungsgruppe A 6 die Familienbezogenen Besoldungsbestandteile mehr als ein Fünftel der Gesamtbesoldung ausmachen. Das BVerfG geht jedoch von einem Bild der vierköpfigen Beamtenfamilie aus, wonach der Kindesunterhalt für das erste und zweite Kind „ganz überwiegend aus den allgemeinen, d. h. "familienneutralen" und insoweit auch ausreichenden Gehaltsbestandteilen bestritten werden kann und die kinderbezogenen Gehaltsbestandteile ergänzend hinzutreten (BVerfGE 44, 249 Rn. 65)“.

 

4. Die übermäßige Betonung eines Besoldungselements, welches nahezu ausschließlich an die Kinderzahl anknüpft, ist insbesondere auch deshalb nicht der richtige Weg, da es Alleinstehende ganz und Verheiratete in der weit überwiegenden Anzahl der Fälle ausschließt.

Kinderlose, gleichgeschlechtlich Lebende und zusammenfassend Adoptionswillige wären hiervon ungleich härter betroffen. Durch die Überbetonung der kinderbezogenen Elemente wäre ihr Einkommen überproportional niedrig. Letztlich wäre dies geeignet, sich auf die Lebensführung und die Frage einer Familiengründung auszuwirken. Der Beamte sollte nach dem Grundsatzgedanken der amtsangemessenen Alimentation jedoch nicht in seiner Entscheidung zur Familiengründung von seiner Besoldung abhängig sein. In diesem Sinne hebt das BVerfG direktiv hervor (Beschluss vom 22.03.1990 - 2 BvL 1/86 Rn. 56): „Dem lag die Annahme zugrunde, der Besoldungsgesetzgeber habe das Beamtengehalt in seinen familienneutralen Bestandteilen von vornherein grundsätzlich so bemessen, dass -- vor allem auch im Blick darauf, dass der Beurteilung der Amtsangemessenheit das Nettoeinkommen des Beamten zugrunde zu legen ist -- überwiegend davon eine bis zu vierköpfige Familie amtsangemessen unterhalten werden kann. Diese Entscheidung des Gesetzgebers ist von Verfassungswegen nicht zu beanstanden, mag sie auch zur Folge haben, dass der (noch) unverheiratete und der verheiratete (noch) kinderlose Beamte sich auf diese Weise regelmäßig einen -- teils deutlich großzügigeren Lebenszuschnitt leisten können als der Beamte mit einem oder mit zwei Kindern; denn diejenigen Zuschläge, einschließlich des Kindergeldes, um die sich die Bezüge des Beamten beim ersten und zweiten Kind erhöhen, sind nicht geeignet, den zusätzlichen Bedarf, der der Beamtenfamilie beim ersten und zweiten Kind erwächst, auch nur annähernd auszugleichen.“

„Die Bezüge sind so zu bemessen, dass Beamte der gleichen Besoldungsstufe sich in der Lebenswirklichkeit ohne Rücksicht auf die Größe der Familie annähernd das Gleiche leisten können muss (vgl. BVerfGE 44, 249, 267; 81, 363, 376).“

 

5. Für kinderreiche Beamtenfamilien drohen Versorgungsengpässe.

Familienzuschläge, insbesondere Kinderzuschläge, sind nicht versorgungsrelevant (d.h. sie werden nicht für die Berechnung der Versorgung einbezogen). Gerade kinderreiche Familien haben durch Kindererziehungszeiten und der überdurchschnittlich hohen Teilzeitquoten unter ihnen mit großen Engpässen in der Versorgung zu rechnen. Eine Argumentation in der Gesetzesbegründung war jedoch, Familien mit Kindern zu helfen.

 

6. Um die Besoldung verfassungsgerecht auszugestalten, dürfen nicht vor allem fiskalische Gesichtspunkte und das Bemühen, Ausgaben zu sparen, im Mittelpunkt stehen. Das TFM hat mit der Entscheidung, die Familienzuschläge anzuheben jedoch die offensichtlich kostengünstigste und nicht die verfassungsrechtlich gebotene Lösung gewählt.

„Die vom Dienstherrn nach Maßgabe der Verfassung geschuldete Alimentierung ist nicht eine dem Umfang nach beliebig variable Größe, die sich einfach nach den "wirtschaftlichen Möglichkeiten" der öffentlichen Hand oder nach den politischen Dringlichkeitsbewertungen hinsichtlich der verschiedenen vom Staat zu erfüllenden Aufgaben oder nach dem Umfang der Bemühungen um Verwirklichung des allgemeinen Sozialstaatsprinzips bemessen läßt (BVerfG, 30.03.1977 - 2 BvR 1039/75, 2 BvR 1045/75 Rn. 50).“ Aus der Präsentation des TFM („Kurzdarstellung des Gesetzentwurfs zu TOP 10 der HuFa Sitzung vom 28. Mai 2021“ S. 12 und 13, erhalten vom Ministerpräsidenten am 31.5.2021) ist sehr offensichtlich erkennbar, dass sich der Besoldungsgesetzgeber nicht vorrangig an dem Ziel der Herstellung einer verfassungsgemäßen Besoldung orientiert hat, sondern vorrangig an der Herstellung der kostengünstigsten Lösung über die Anhebung der Familienzuschläge.

Aus dem protokollierten Vortrag des TFM Vertreters vor dem Petitionsausschuss (Ergebnisprotokoll, 11. Sitzung am 26. November 2020, S. 16) kann man Folgendes entnehmen:

„Zur Heilung des verfassungswidrigen Besoldungsabstands zur Grundsicherung habe man sich im TFM mit verschiedenen Lösungsmöglichkeiten befasst. Bei der Option des Familienzuschlags, bezogen auf das zweite Kind, würden sich geschätzte Kosten von 25 Mio. Euro ergeben. Mit Ausgaben von 36,5 Mio. Euro sei zu rechnen, wenn der Familienzuschlag auf das erste und zweite Kind verteilt würde. Bei der Erwägung einer Option im Bereich des Grundgehalts müsse das Abstandsgebot beachtet werden. Fehlten bspw. 320 Euro in der Besoldungsgruppe A6 Stufe1 und würde das Grundgehalt um diesen Betrag ergänzt werden, müssten alle anderen Besoldungsgruppen um den Prozentsatz dieses Betrags ebenfalls erhöht werden. Diese Variante würde Kosten von ca. 265 Mio. Euro im Jahr erzeugen und stelle die teuerste Option dar. Die Einführung von einer jährlichen Sonderzahlung in Höhe von 50 Prozent eines Monatsgehalts sei ebenfalls denkbar und koste zwischen 80 und 82 Mio. Euro im Jahr, und ein 13. Monatsgehalt hätte Kosten von ca. 160 Mio. Euro zur Folge.“

Diese Alternativen finden in den Ausführungen zum Gesetzentwurf keine Erwähnung. Es ist keine inhaltliche und folgenabschätzende Auseinandersetzung mit diesen Möglichkeiten erfolgt, die zumindest teilweise geeignet gewesen wären, der bislang vom tbb aufgeführten Kritik zu entgehen.

 

7. Die Thüringer Besoldung ist in einigen Besoldungsgruppen nicht mehr in der Lage, ihre qualitätssichernde Funktion aufrecht zu erhalten. Der tbb gelangt zu der Ansicht, dass es Thüringen offenkundig nicht mehr gelingt, regelmäßig aus der Gruppe der besten 10 % der Absolventen den Nachwuchs für den Justizdienst zu rekrutieren.

Beide Bundesgerichte bestätigten die seit langem vertretene Auffassung des tbb, dass die Alimentation ihre qualitätssichernde Funktion nicht mehr erfüllen kann. Für Thüringen zeigt sich daran, dass es dem Land schon seit mehreren Jahren kaum mehr gelingt, überdurchschnittlich qualifizierte Kräfte für den höheren Justizdienst zu gewinnen.

Die Einstellungsvoraussetzungen für den höheren Justizdienst in Thüringen sind von „mindestens vollbefriedigend“ (gegen 2006) zunächst auf „in der Regel mindestens vollbefriedigend“ (gegen 2009), sodann auf „im Ersten Staatsexamen mindestens 7,5 Punkte, im zweiten Staatsexamen mindestens 8,5 Punkte“ und zuletzt auf „mindestens 15 Punkte in beiden Staatsprüfungen zusammen“ (2020) abgesenkt worden, obwohl gleichzeitig das Notenniveau in den vom Juristischen Prüfungsamt verantworteten Prüfungen erheblich gestiegen ist.

Dabei ist in Thüringen ausweislich der Ausbildungsstatistiken des Bundesjustizprüfungsamtes die absolute Zahl der Referendare, welche an der Zweiten Juristischen Staatsprüfung teilnehmen, seit dem Jahr 2001 entgegen der Entwicklung in anderen Ländern massiv gesunken. Der deutlich gestiegene Anteil von Kandidatinnen und Kandidaten mit 9 oder mehr Punkten im Zweiten Juristischen Staatsexamen hat daher auch zu einer Erhöhung der mit „Prädikat“ bestehenden Kandidaten in absoluten Zahlen geführt. Während im Jahr 2001 lediglich 11,36% der Personen die Notenstufen „vollbefriedigend“ und besser erreichten, waren es im Jahr 2018 bereits dreimal so viele mit 34,09% der Personen.

Die Gruppe der sogenannten Prädikatsjuristen, die im Land Thüringen als Assessoren pro Jahr neu hinzukommen, hat sich trotzdem kaum verändert. Gleichwohl sah sich das Land Thüringen veranlasst, seine Einstellungsvoraussetzungen aus unserer Sicht dramatisch abzusenken.

Um noch zu den besten 10 % der Absolventen zu gehören, wären angesichts des sprunghaft gestiegenen Notenniveaus regelmäßig deutlich zweistellige Ergebnisse in beiden Examina erforderlich.

 

8. Das TFM wählt als Ausgangspunkt seiner Berechnung zur Grundsicherung andere Werte als das BVerfG und kommt dadurch auf geringere Anpassungsbedarfe, die bei Anlegen der Maßstäbe des BVerfG wiederum zu einer zu niedrigen Besoldung führen.

So gibt es Differenzen zu den Berechnungen der Kosten für Unterkunft und Heizung. Auch wurden die von der BfA übermittelten aktuellen Werte von 2020 nicht berücksichtigt. In den Berechnungen sind auch keine Leistungen und Ausgaben für IT vorgesehen.

 

Fazit des tbb

Als Folge ist der Gesetzentwurf von Seiten des tbb bis auf die Regelungen zur Erhöhung der Familienzuschläge ab dem dritten Kind zurückzuweisen.

Das TFM verkennt nach Ansicht des tbb, dass der Mangel in der Besoldung in Thüringen aufgrund der zahlreichen Verstöße in den verschiedenen Parametern nicht allein über eine Anhebung der kinderbezogenen Familienzuschläge in der Besoldung zu reparieren ist. Dem tbb drängt sich vielmehr der Verdacht auf, dass sich hier das TFM aufgrund der zu erwartenden Kosten, für das kostengünstigste Modell entschieden hat und nicht für eines, welches geeignet ist, die Thüringer Besoldung mit Blick auf alle vom BVerfG vorgegebenen Parameter wieder verfassungsfest auszugestalten.

Der tbb fordert eine allgemeine Anhebung der Grundbesoldung.