Gastbeitrag Dr. Torsten Schwan*
Battis Gutachten veröffentlicht
Mit Datum vom 05.07.2021 hat Prof. Dr. Dr. hc. Ulrich Battis im Auftrag des tbb sein „Rechtsgutachten zum Entwurf des Thüringer Gesetzes zur Gewährung einer verfassungsgemäßen Alimentation“ vorgelegt, dass der tbb mit heutigem Datum veröffentlicht. Prof. Battis gilt unter anderem durch seine „Einführung in das Staatsrecht“ (gemeinsam mit Christoph Gusy), dem Kommentar zum Bundesbeamtengesetz, der gemeinhin als „Der Battis“ bezeichnet wird, und dem Kommentar zum Grundgesetz (gemeinsam mit Michael Sachs) als einer der renommiertesten deutschen Rechtswissenschaftler. Nachfolgend sollen wichtige Ergebnisse kursorisch festgehalten werden. Das Gutachten wird am Ende beigefügt.
Das Gutachten zeigt bereits einleitend nicht nur den ungenügenden Gehalt des Gesetzentwurfs, sondern des generellen besoldungspolitischen Handelns im Freistaat seit 2008, das „unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten äußerst bedenklich“ sei (S. 3, vgl. a. S. 21 f., 27 u. 30 f.). Nicht umsonst habe das Land infolge der Abschaffung des einfachen Diensts zum 01.09.2015 das besoldungsinterne Abstandsgebot verletzt und verfolge es bis heute in sachwidriger Weise dessen Umgehung mit dem alleinigen Ziel der Kostenminimierung (s. S. 3, vgl. a. S. 17 f.). Statt nun die Vorgaben des Bundesverfassungsgericht in sachlich angemessener Art und Weise zu beachten, sei dessen Rechtsprechung offensichtlich „erschöpfend auf Schlupflöcher“ hin analysiert worden (S. 3 f.). Die vorgenommene Prozeduralisierung sei darüber hinaus fraglich (S. 5). Auch finde eine nur ungenügende Beachtung der qualitätssichernden Funktion des Alimentationsprinzips statt (ebd.).
Als Folge dieser langjährigen Politik würden die aktuellen Besoldungstabellen nicht den verfassungsrechtlichen Vorgaben entsprechen, stattdessen würden heute „die untersten Besoldungsgruppen verfassungswidrig zu niedrig besoldet“ werden (S. 16). Auch deshalb sei es angesichts der bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidungen spätestens seit 2015 „kaum mehr nachvollziehbar“, dass „in Thüringen – wie auch in anderen Ländern – nun erst infolge der jüngsten Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts der akute Handlungsbedarf in der Besoldungspolitik erkannt bzw. angenommen“ werde (S. 21 f.). Dabei komme der Entwurf durch seine politische Schlupflochbetrachtung der bundesverfassungsgerichtlichen Entscheidungen wiederkehrend zu sachwidrigen Bemessungen, was nicht zuletzt anhand der von ihm vorgenommenen Ausklammerung der Heizkosten verdeutlicht wird. Jene beachte dabei zugleich vorsätzlich nicht die Rechtsprechung des Bundessozialgerichts – es hält in ständiger Rechtsprechung fest, dass die angemessene Höhe der Heizkosten unabhängig von der angemessenen Höhe der Unterkunftskosten zu betrachten ist –, ohne dass eine „plausible in der Sache begründete Erklärung für diese Abweichung“ vollzogen werde (S. 18-20).
Darüber hinaus wird ebenfalls die Anhebung der kinderbezogenen Familienzuschläge als wesentliche Maßnahme zur Anpassung der Alimentation kritisch gesehen. Zwar verfüge der Besoldungsgesetzgeber auch diesbezüglich über einen Gestaltungsspielraum. Dieser dürfe aber nicht „willkürlich für sachfremde Zwecke missbraucht“ werden, indem man den „Weg einer Anhebung der kinderbezogenen Familienzuschläge allein aus Kostengründen“ wähle; denn das diene nur „der sachwidrigen Umgehung des zuletzt vom Bundesverfassungsgericht in Stellung gebrachten Abstandsgebotes“ (S. 24).
Am Ende weist das Gutachten desgleichen auf die unterschiedlichen Aufgaben des Bundesverfassungsgerichts und des Besoldungsgesetzgebers hin: Während ersteres die Besoldungsgesetzgebung auf evidente Sachwidrigkeit hin prüfe, habe letzterer den ihm übertragenen verfassungsrechtlichen Gestaltungsauftrag zu erfüllen (S. 25 f.). Das schließe ein weitgehend nur mathematisierendes Vorgehen aus, das sich darauf beschränke, „lediglich die Vorgaben des Bundesverfassungsgerichts nachzuzeichnen“ und also die „vorgesehenen Maßnahmen in erster Linie auf fiskalpolitischen Erwägungen“ aufzubauen: „Bedenklich ist dabei allerdings, dass die Auseinandersetzung ganz überwiegend unter fiskalpolitischen Gesichtspunkten erfolgt ist und die umfassende Erarbeitung einer Begründung der danach vorzugswürdigen – weil kostengünstigsten – Lösung erst nachträglich vorgenommen wurde“ (S. 26). Das Finanzministerium habe sich „teilweise bis auf die Kommastelle an die absolute Untergrenze“ mit dem „Ziel der größtmöglichen Kostenersparnis“ heran gerechnet.
Das Fazit kommt schließlich auch diesbezüglich zu demselben Ergebnis, wie es hier im Verlauf des Jahres genauso für Berlin und den Bund aufgezeigt worden ist: „In diesem Sinne reiht sich der vorliegende Gesetzentwurf in die Besoldungsgesetzgebung der letzten Jahre ein. Dabei wäre es gerade im Hinblick auf die nunmehr offen eingeräumte Verletzung – um nicht zu sagen: Missachtung – des Anspruchs auf eine amtsangemessene Alimentation geboten, durch eine grundlegende Neuausrichtung der Besoldungspolitik den Beamten, Richtern und Staatsanwälten endlich wieder die verdiente Absicherung und Wertschätzung zu gewähren. Diesem Anspruch wird der vorliegende Gesetzentwurf nicht gerecht.“ (S. 29).
Es dürfte interessant werden – nicht nur in Thüringen, sondern auch im Hinblick auf die bald anstehenden Neuanpassungen der Besoldung in den Ländern generell –, ob die betroffenen politischen Entscheidungsträger auch diese Stimme überhören werden, um so die bislang bereits vollzogene Selbst- und Fremdbeschädigung nur noch immer weiter zu vergrößern.
*Der Autor ist Studien- und Personalrat an der Kooperativen Gesamtschule Schinkel/Osnabrück, Autor des Artikels „Neue bundesverfassungsgerichtliche Direktiven für die Besoldungsdogmatik und ihre Folgen für das künftige Alimentationsniveau“ in der DÖV2021, S. 368, Co-Autor im “Aktionsbündnis für eine amtsangemessene Berliner Hauptstadtbesoldung” (www.berliner-besoldung.de) und Mitglied der Arbeitsgruppe Alimentation im tbb.