Beamtenstatus und Dienstrecht

Wegen der besonderen Anforderungen an staatliche Leistungen ist das Beamtenverhältnis anders als das „normale Arbeitsrecht“. Der Staat ist mit dem größten Teil seiner Aufgaben nicht vergleichbar mit einem privaten Unternehmen: Ohne handlungsfähige Regierung, eine unabhängige Justiz und eine rechtsstaatliche Verwaltung ist unsere Gesellschaft nicht denkbar. Neutrale, an Recht und Gesetz gebundene Behörden bilden nicht zuletzt auch die Grundlage, die es der Wirtschaft erst erlaubt, verlässlich arbeiten und planen zu können. Dieses Kerngerüst staatlichen Handelns muss sichergestellt werden, wenn der Staat seinen verfassungsmäßigen Aufgaben gerecht werden soll.

Die öffentliche Verwaltung ist ihrer Natur nach ein Dienstleistungsbetrieb, ihre Leistungen werden durch die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter erbracht. Hieraus ergibt sich ein Konflikt: Einerseits muss die Handlungsfähigkeit dauerhaft gesichert sein. Andererseits gewährt das Grundgesetz in Art. 9 Abs. 3 allen Menschen und allen Berufen die Koalitionsfreiheit. Das bedeutet hier nicht nur die Freiheit, sich in Gewerkschaften zusammenzuschließen, sondern auch das Recht, die Arbeitsbedingungen durch Tarifverträge zu vereinbaren und, wenn eine Einigung nicht zustande kommt, für einen Abschluss zu kämpfen. Gegner des Arbeitskampfes im öffentlichen Dienst ist der Staat.

Das Grundgesetz hat diesen Konflikt dadurch gelöst, dass alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer im öffentlichen Dienst uneingeschränkt über alle Koalitionsrechte verfügen. Gleichzeitig hat die Verfassung selbst, das heißt mit der Koalitionsfreiheit „auf gleicher Augenhöhe“ das Beamtenverhältnis als besonderes, auf die speziellen Aufgaben des Staates zugeschnittenes Dienstrecht festgeschrieben. Es unterliegt besonderen Regeln, die von dem Gedanken der Neutralität und Unabhängigkeit, der Rechtsstaatlichkeit und der Verlässlichkeit geprägt sind. Deshalb ist das Beamtenverhältnis auf Lebenszeit angelegt und deshalb können sich Beamtinnen und Beamte zwar gewerkschaftlich organisieren, ihre Arbeitsbedingungen werden aber nicht durch Tarifvertrag, sondern durch den Gesetzgeber festgelegt. Daher gibt es auch kein Streikrecht - dafür aber ein besonders ausgestaltetes „Beteiligungsrecht“ der gewerkschaftlichen Spitzenorganisationen.

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Art. 33 Abs. 4 Grundgesetz spricht von „hoheitsrechtlichen Befugnissen“ als Regelfall für den Einsatz von Beamten. Das sind naturgemäß die Bereiche, in denen der Staat anordnend und regelnd den Bürgerinnen und Bürgern gegenüber tritt. Neben diesem „klassischen“ Auftrag ist heute der Aspekt weiter in den Vordergrund getreten, Leistungen, die für das tägliche Leben und das Funktionieren der staatlichen Einrichtungen notwendig sind, verlässlich zu garantieren. Dabei ist zu berücksichtigen, dass auch die Formen, mit denen staatliche Ziele durchgesetzt werden, sich in den vergangenen Jahren maßgeblich geändert haben. Stand früher der „hoheitliche Vollzug“, vorrangig in Form von Verwaltungsakten im Vordergrund, gewinnt jetzt die planende, gestaltende und vorsorgende Verwaltung mit neuen Formen kooperativen Verwaltungshandels, etwa Absprachen oder öffentlich-rechtlichen Verträgen zunehmendes Gewicht. In Ihren Wirkungen, d. h. auch in ihrer Grundrechtsrelevanz, stehen diese Erscheinungsformen der Verwaltung hinter der klassischen „Eingriffsverwaltung“ in keiner Weise zurück. Sie brauchen ebenso wie ihr „obrigkeitliches“ Pendant der personellen Absicherung. Eine Anknüpfung an das äußere Auftreten des Staates, an die Form staatlichen Handelns, wie sie die oft geforderte Beschränkung auf einen „hoheitlichen Bereich“ unterstellt, muss deshalb von vornherein ins Leere laufen.

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